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1-09-1989 Revista Internacional de la Cruz Roja No 95, septiembre-octubre de 1989, pp. 442-462 La protección de los emblemas de la cruz roja y de la media luna roja y la represión de los abusos  En un hospital civil reconocido por el Estado prestan servicio dos categorías de médicos que forman parte de su plantilla. Están, por un lado, los facultativos de dedicación exclusiva y, por otro, los que trabajan a tiempo parcial, a quienes se ha recurrido para reforzar el equipo médico a causa de un conflicto armado con un país vecino. Unas semanas más tarde, es ocupado militarmente el país. Un día, dos médicos que trabajan a tiempo parcial vuelven a su casa en un automóvil privado marcado con el emblema protector de la cruz roja. Una patrulla de policía hace un control del vehículo y de sus ocupantes, a raíz del cual son confiscados el vehículo y los brazales de identificación de los dos médicos, por razón de la utilización abusiva del emblema de la cruz roja a título protector, es decir, violando los artículos 24, 25, 26 y 44 del I Convenio de Ginebra del 12 de agosto de 1949 para aliviar la suerte que corren los heridos y los enfermos de las fuerzas armadas en campaña, así como los artículos 20 y 21 del IV Convenio de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra [1]. Esta historia es imaginaria. Pero habría podido ser muy bien una anécdota real ocurrida en Líbano, Nicaragua o Afganistán.
Ocurre también, cada vez con mayor frecuencia, que las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja [2] se ven inducidas a utilizar el emblema como apoyo publicitario para lanzar, con una sociedad comercial, una campaña de colecta de fondos. Dos asuntos recientes llamaron todavía más la atención sobre la gravedad de ciertas utilizaciones insidiosas del emblema. En el primer caso, los hechos tuvieron lugar en Nicaragua, donde los «contras» parece que utilizaron un helicóptero marcado con el emblema de la Cruz Roja para transportar material militar [3]. Un abuso de esa índole es una infracción grave de las normas del DIH. De ahí la advertencia hecha, el 17 de junio de 1987, por el CICR para recordar que el emblema debe crear «un reflejo de respeto» [4]. En el segundo caso los hechos son, aparentemente, más anodinos; por lo tanto, más insidiosos. En la reciente película de James Bond («007 Alta tensión»), se ve, en escenas que se desarrollan en Afganistán, el emblema de la cruz roja en sacos de opio y en helicópteros cuya misión no es, a todas luces, humanitaria en absoluto. Ante estas imágenes, diversas Sociedades Nacionales -respaldadas por el CICR- reaccionaron firmemente. Incluso una de ellas consiguió que se inserte una nota al comienzo de la película para llamar la atención sobre este abuso [5]. Se podrían multiplicar tales ejemplos hasta el infinito, dada la frecuencia de los abusos en la utilización del emblema de la cruz roja o de la media luna roja en muchos países. Estos abusos no siempre son voluntarios y se explican a menudo por la ignorancia o el desconocimiento de las condiciones de utilización del emblema, bastante restrictivas, estipuladas en los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949. No bastó establecer en estos Convenios un conjunto de normas para garantizar la protección de los heridos, de los enfermos, de los náufragos, de los prisioneros y de las personas civiles en los conflictos armados. También se procuró regular -debido, sin duda alguna, a la importancia atribuida a la cuestión- la cuestión de la protección del emblema de la cruz roja y de la media luna roja contra todas las utilizaciones abusivas o pérfidas, tanto en tiempo de paz como en tiempo de guerra. En efecto, los redactores de estos Convenios no dejaron de pensar, en el transcurso de la Conferencia Diplomática de Ginebra de 1949, en una serie de posibles utilizaciones abusivas de uno de estos signos (cruz roja o media luna roja) con fines comerciales, publicitarios o de otra índole. Unos usos que ya son muy lamentables en tiempo de paz, aunque sólo sea por los hábitos de asociación que se anclan en la mente de la población y que, por ello, hacen que se desvaloricen esos símbolos, incluso los desacrediten. Pensaron, además, que podía haber, en tiempo de guerra, varias posibilidades de utilización pérfida del emblema, con objeto de engañar al enemigo y de lograr cierta inmunidad para personas u objetos relacionados con el conflicto y que son ajenos a la Cruz Roja o a la Media Luna Roja. En el I Convenio de Ginebra de 1949 (relativo al alivio de la suerte que corren los heridos y los enfermos de las fuerzas armadas en campaña) figura lo esencial del régimen de protección del emblema, con un sistema de represión que remite las diligencias judiciales ante los tribunales de los Estados Partes en el Convenio. Se estipulan estas normas en los artículos 38 y 44, 53 y 54 de dicho Convenio (Capítulo VII). En primer lugar, las disposiciones de los artículos 38 a 43 del Convenio definen las modalidades de utilización del emblema con objeto de facilitar la identificación y el señalamiento del personal, así como de las unidades o de los establecimientos sanitarios. En el artículo 44 se sienta un principio de estricta limitación del empleo del signo, con ciertas excepciones, previstas sobre todo para tiempo de paz, en los párrafos 2, 3 y 4. Por último, el artículo 53 define los abusos de empleo del signo y, en el artículo 54, se estipula la obligación, para las Partes Contratantes, de introducir en su legislación nacional todas las medidas necesarias para impedir y reprimir estos abusos. Hay también disposiciones relativas a las modalidades de utilización y a la protección del emblema en el II Convenio para aliviar la suerte que corren los heridos, los enfermos y los náufragos de las fuerzas armadas en el mar. Efectivamente, tras haber definido, en los artículos 41 a 43, las condiciones de aplicación y de identificación del signo distintivo utilizado en los barcos hospitales, el capítulo VI de este Convenio reglamenta, en su artículo 44, la cuestión del uso protector de este signo y encomienda a los Estados, en su artículo 45, la tarea de reprimir y de impedir los empleos abusivos del mismo. Habría que señalar, por último, que el IV Convenio de Ginebra relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra remite a las disposiciones del I Convenio por lo que respecta al empleo del signo distintivo para la protección de los hospitales civiles (art. 18), al personal de dichos hospitales (art. 20) y a los transportes sanitarios civiles (arts. 21 y 22) [6]. No es inútil recordar asimismo que la Conferencia Diplomática de Ginebra de 1949 recomendó a los Estados, en su Resolución n° 5, luchar contra los abusos en el empleo de los emblemas de protección, «para salvaguardar su autoridad y mantener su alta significación». Sobre la base de todas estas disposiciones, conviene analizar ahora el contenido de los principios de protección del emblema (I) antes de estudiar su alcance (II). I PARTE EL CONTENIDO DE LOS PRINCIPIOS DE PROTECCIÓN DEL EMBLEMA En los artículos 39,40 y, sobre todo, 44 del I Convenio de 1949 se establece una distinción fundamental en el uso del emblema de la cruz roja o de la media luna roja. Si nos referimos a las disposiciones del artículo 44, vemos que se distingue netamente entre dos diferentes empleos del emblema: Se advertirá que, en el artículo 44, se dan al emblema de protección las más estrictas garantías, en ciertas condiciones limitadas. Pero se permite también a las Sociedades Nacionales utilizar por lo demás el signo, bastante ampliamente y en el ejercicio de su actividad, con valor simplemente indicativo. Es importante observar asimismo que el conjunto de estas disposiciones de Ginebra se completó y se precisó en un Reglamento para el uso del emblema, que aprobó la XX Conferencia Internacional de la Cruz Roja, celebrada en Viena en 1965. Además, el Movimiento aprobó, durante el Consejo de Delegados de 1987, que se reunió en Río de Janeiro, un proyecto de Reglamento revisado que se presentará a la próxima Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja [7]. Hay que señalar, en último lugar, que los dos Protocolos adicionales aprobados el 8 de junio de 1977 no aportaron prácticamente nada nuevo a la cuestión de la protección del emblema, pero han ampliado las condiciones de su utilización, en especial con una finalidad protectora. Por ello, antes de abordar los principios de aplicación establecidos en el Reglamento de la Conferencia de Viena (B), se dedicará este estudio al examen del sistema elaborado en Ginebra en 1949 y completado en 1977 (A).
A) El sistema establecido en los Convenios de 1949 y en los Protocolos de 1977 En los Convenios de 1949, se estipuló un sistema de protección del emblema fundado en una distinción capital entre el uso protector y el uso indicativo del signo de la cruz roja o de la media luna roja. Al ampliar las condiciones de utilización del emblema protector, los Protocolos de 1977 distinguen entre el signo distintivo a título protector y el signo a título indicativo.
1. La distinción entre uso protector y uso indicativo en los Convenios de 1949 Esta distinción fundamental no siempre existió en los antiguos Convenios de Ginebra, especialmente los de 1929. Data de la Conferencia Diplomática de 1949. El instrumento jurídico elaborado en esa Conferencia estableció netamente la diferencia entre los dos empleos del emblema, intentando conciliar, acertadamente, dos imperativos: por una parte, dotar al signo de protección de las garantías más estrictas y, por otra, permitir a las Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja el uso de un signo que ellas han contribuido a popularizar y al cual tienen legítimo derecho [8]. Se verá que esta distinción se impone tanto más cuanto que el signo protector y el signo indicativo son de naturaleza tan diferente que sólo tienen en común la apariencia exterior.
1. El signo de protección Cuando tiene un valor de protección, la importancia del signo es esencial. Es, como se ha dicho, «el signo del Convenio» en tiempo de guerra, ya que es la manifestación visible de la protección que otorga el Convenio a personas y a objetos: personal sanitario, unidades, vehículos y material sanitarios. En realidad, el signo no es verdaderamente un elemento constitutivo de la protección. Sólo es, como afirma un especialista, «casi constitutivo» de dicha protección [9], porque el hecho de que una unidad sanitaria no lleve ostensiblemente el signo de la cruz rojo no la priva, teóricamente, de toda protección. Si el enemigo reconoce su naturaleza por otros medios, debe respetarla a pesar de todo. Pero es cierto que, en general, si una unidad sanitaria renuncia al signo protector ya no se beneficia de seguridad alguna. El signo protector pertenece esencialmente a los Estados, especialmente al servicio de sanidad del ejército. Para desempeñar su papel de protección de la mejor manera, debe ser visible. Por lo tanto, ha de tener grandes dimensiones con respecto al objeto que señala: grandes cruces o medias lunas en el tejado de un hospital o en la cubierta de un barco hospital, en el dorsal y el brazal para una persona. Se benefician de este signo: Todavía hay que plantear una cuestión importante: ¿qué organizaciones tienen derecho a utilizar el signo de protección durante las hostilidades? Son las siguientes: a) El servicio de sanidad del ejército. b) Las sociedades de socorro reconocidas que presten su colaboración al servicio de sanidad oficial (de conformidad con el art. 26), y especialmente las Sociedades Nacionales. Éstas no tienen, por lo demás, el monopolio del signo protector, pues los Gobiernos pueden autorizar a otras sociedades de socorro a utilizar el emblema. Cabe citar, a guisa de ejemplo, la orden de San Juan y la Orden de Malta. Es importante puntualizar que todas esas sociedades sólo pueden emplear el signo de protección para su personal y su material puestos al servicio del ejército (art. 26) y que colaboren en la asistencia a los heridos y a los enfermos del ejército. c) Los organismos internacionales de la Cruz Roja y su personal tienen derecho a servirse siempre del emblema.
2. El signo meramente indicativo El emblema tiene este carácter indicativo cuando sirve para mostrar solamente que una persona o un objeto tiene una relación con la institución de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja, pero sin tener derecho a la protección de los Convenios de Ginebra. Para evitar confusiones, el signo debe ser, en este caso, de pequeñas dimensiones en general. Debe emplearse en condiciones que excluyan todo riesgo de confusión. Por ejemplo, no debe ponerse en un brazal, en un tejado. Por lo demás, es necesario que las Sociedades Nacionales velen por el mantenimiento de una neta distinción entre los dos usos, en especial adoptando, ya en tiempo de paz, emblemas de dimensiones reducidas. Además, sus actividades deberán ser conformes, según el artículo 44 del I Convenio, con los Principios Fundamentales de la Cruz Roja. En estas condiciones, se ve que los dos usos del emblema son muy distintos, correspondiendo a dos significaciones diferentes, mientras que el símbolo es -aparte de sus dimensiones- el mismo. Este hecho ha inducido a algunos autores a preguntarse si no se habría tenido que recurrir, para evitar todo peligro de error, a dos símbolos diferentes: Precisamente para ayudar a solucionar este problema, el CICR hizo aprobar, en su Congreso de Ginebra de 1963, así como en la Conferencia de Viena de 1965, un Reglamento para el uso del emblema de la cruz roja, de la media luna roja y del león y sol rojos [11] por las Sociedades Nacionales. En 1977, el Consejo de Delegados aprobó provisionalmente una versión revisada de este Reglamento [12].
2. Ampliación del uso protector del emblema en los Protocolos adicionales de 1977 El Protocolo I del 8 de junio de 1977 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales amplió el uso protector del emblema. Efectivamente, el uso del signo distintivo con finalidad de protección durante un conflicto armado internacional se ha extendido a todas las personas, todas las unidades, todos los medios de transporte civiles o militares exclusivamente destinados a actividades sanitarias o religiosas (arts. 12 y 15). Las sociedades de socorro extranjeras que trabajen bajo el control de las autoridades pueden, en especial, beneficiarse de tal protección enarbolando el emblema. En cuanto sociedades de socorro extranjeras, las organizaciones médicas de urgencia pueden, por consiguiente, enarbolar el emblema, siempre que respeten las tres condiciones siguientes (arts. 9, 12 y 18): 1. Estar debidamente autorizadas para intervenir por su Estado de origen y por las autoridades competentes de una parte en conflicto, con notificación a la otra parte. 2. Actuar bajo el control de las autoridades competentes. 3. Tener solamente actividades sanitarias conformes con los principios de la deontología médica. En cambio, por lo que respecta a las acciones de socorro a la población civil, en el artículo 71 del Protocolo I se afirma que el personal de socorro será respetado y protegido, pero no se estipula el uso del signo distintivo. El Protocolo I introduce, además, la posibilidad de utilizar señales distintivas, es decir, todo medio de señalamiento exclusivamente destinado a permitir la identificación de las unidades sanitarias y de los medios de transporte sanitarios, tales como señales luminosas, señales de radio y medios electrónicos de identificación [13]. Por lo demás, los artículos 37 y 38 del Protocolo I prohíben toda utilización indebida del signo distintivo, así como de los signos y las señales establecidos en los Convenios y en el Protocolo. La utilización de los emblemas reconocidos, los signos y las señales previstos en los Convenios y en el Protocolo con objeto de engañar al enemigo se considera como un acto de perfidia en el articulo 37 y se clasifica, en el artículo 85, párrafo 3 (f), entre las infracciones graves de los Convenios y del Protocolo [14]. Debe reprimirse tal utilización como una infracción grave cuando se comete intencionadamente y acarree la muerte o sea causa de atentados graves contra la integridad física o la salud. Por último, el párrafo 8 del articulo 18 del Protocolo I extiende a las señales distintivas las disposiciones de los Convenios y del Protocolo relativas a la prevención y a la represión de los usos abusivos del emblema. Por lo que se refiere a los conflictos armados sin carácter internacional, el Protocolo II llenó una laguna del articulo 3 común a los cuatro Convenios de 1949, que no menciona ningún uso del emblema. En la práctica, los Estados y el CICR han llegado, no obstante, a entenderse en cuanto a un uso del emblema que está codificado en el articulo 12 del Protocolo II [15]. Efectivamente, en este artículo se dispone que: «bajo la dirección de la autoridad competente de que se trate, el signo distintivo (...) será ostentado tanto por el personal sanitario y religioso como por las unidades y los medios de transporte sanitarios». Luego, en el artículo 12 se limita a afirmar los dos principios necesarios para la protección del emblema, añadiendo que: «deberá respetarse en toda circunstancia. No deberá ser utilizado indebidamente». Sin embargo, la aplicación de estos principios generales plantea un problema de control del uso del emblema, tanto por los rebeldes como por las autoridades gubernamentales. Éstas deben observar todas las normas de protección del emblema y de represión de los abusos estipuladas en los Convenios, los Protocolos adicionales y, eventualmente, en la legislación nacional. Pero, desde el punto de vista de las autoridades rebeldes, el problema es más complejo, porque las exigencias con respecto a ellas cambian de fundamento jurídico. Efectivamente, todo lo que se puede decir es que estas autoridades de hecho deben tomar medidas para garantizar la protección del emblema y la represión de los abusos, según el espíritu de los Convenios y de los Protocolos adicionales. Y les interesa hacerlo, si quieren beneficiarse de las facilidades que ofrece el emblema protector para realizar actividades sanitarias y de socorro. ¿En qué condiciones pueden utilizar el emblema las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja?
B) Los principios del Reglamento para el uso del emblema por las Sociedades Nacionales Las Sociedades Nacionales no tienen derecho, en cuanto tales, a utilizar el signo de protección. Solamente el personal, los edificios, el material y los vehículos que las Sociedades Nacionales ponen, en tiempo de guerra, a disposición de los servicios de sanidad del ejército tienen derecho a emplear este emblema en las condiciones determinadas por las autoridades militares. Sin embargo, en tiempo de paz, las Sociedades Nacionales pueden utilizar ampliamente el emblema, a título indicativo y en el marco de la legislación nacional. En tiempo de guerra, tienen la posibilidad de continuar utilizando el signo a titulo indicativo, con tal de que ésto no implique confusión con las utilizaciones del emblema a título protector. Para simplificar la situación y evitar las confusiones o las modificaciones del emblema, se insta a las Sociedades Nacionales a que habitúen a sus miembros, ya en tiempo de paz, a usar de manera correcta los signos y a utilizar solamente signos conformes con las exigencias de los Convenios de Ginebra. En especial, el emblema será siempre de pequeñas dimensiones y no debe prestarse a confusión con el emblema protector: no debe figurar en un tejado ni en un brazal. Por otra parte, las Sociedades Nacionales sólo deben emplear el emblema cuando realizan actividades «conformes con los principios formulados por las Conferencias Internacionales de la Cruz Roja» y con los objetivos de la Institución: asistencia benévola a los enfermos, a los heridos y a todas las víctimas directas o indirectas de conflictos o de calamidades naturales y sociales. Por el contrario, cuando efectúen otras actividades ajenas a esta misión esencial (actividades de recreo o con finalidad lucrativa), las Sociedades Nacionales deben abstenerse de utilizar el emblema de la cruz roja o de la media luna roja, porque se trata de actividades no conformes con los principios básicos de la Institución. Por lo que atañe a la configuración del emblema, en el Reglamento figuran asimismo algunas precisiones. Se intentó, en especial, establecer una distinción visible entre el uso protector y el uso indicativo del emblema. El primero ha de mantener siempre su forma pura, sin añadidos ni inscripción alguna suplementaria. Se ruega a las Sociedades Nacionales que utilicen preferentemente la forma de la cruz roja griega [16], siempre sobre fondo blanco. En cambio, no está determinado el matiz del rojo. Si se trata de una media luna roja, hay que puntualizar que son libres su forma, su dimensión y su orientación. En cambio, utilizado a título indicativo, el signo estará preferentemente encuadrado o subrayado por el nombre o las iniciales de la Sociedad, pero sin inscripción ni dibujo alguno en la cruz o en la media luna roja misma. Por último, se invita a las Sociedades Nacionales a que fijen ellas mismas las condiciones de utilización de su emblema. Pero se puntualiza que ninguna persona puede llevar este emblema sin credencial expedida por la Sociedad: tarjeta de miembro u orden de misión. Asimismo, las personas encargadas de los edificios, locales o vehículos portadores del emblema deben llevar un documento justificativo. Basándose en estos diferentes principios, el señor Jean Pictet dedujo tres aspectos distintos en la utilización del emblema indicativo [17].
1. El signo de pertenencia Indica, acompañado naturalmente del nombre de la Sociedad, que una persona o un objeto pertenece a ese organismo de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja. Puede llevarse en una bandera, una placa de dirección o en una matrícula de vehículo, en una insignia para el personal, etc. Sin embargo, en varias resoluciones aprobadas por las Conferencias Internacionales de la Cruz Roja [18], se recomienda que, para evitar los abusos, las Sociedades Nacionales no autoricen a sus miembros o a su personal a llevar una insignia con la cruz roja más que en el ejercicio de sus funciones.
2. El signo decorativo Se utiliza cuando el emblema figura en medallas, botones y otras distinciones honoríficas; en carteles de propaganda o dibujos decorativos de las Sociedades Nacionales.
3. El signo alusivo El emblema tiene esta característica cuando figura en los puestos de socorro o en las ambulancias no pertenecientes a la Sociedad Nacional, pero que estén reservados para la asistencia urgente y gratuita, prestada a heridos o a enfermos civiles con la autorización de la Sociedad. Por ejemplo, los puestos de socorro en carretera enarbolan con frecuencia este signo alusivo. Pero, debido a que este uso supone, en el fondo, una derogación del principio general muy estricto enunciado en el I Convenio sobre el uso del emblema, se ha tenido que limitar lo más posible su alcance para evitar los abusos. Así pues, se ha dispuesto que, en tal caso, la Sociedad Nacional ha de autorizar expresamente el empleo del emblema. Y esta autorización sólo debe otorgarse para servicios gratuitos, por fidelidad al espíritu del emblema y únicamente en tiempo de paz. Por consiguiente, las Sociedades Nacionales tienen el deber de ejercer un control vigilante de este uso alusivo del emblema. Conviene puntualizar que el IV Convenio de Ginebra establece, en su artículo 18, que los hospitales civiles estén, en todo tiempo, señalados mediante el emblema de la cruz roja o de la media luna roja, pero a condición de haber recibido la autorización del Estado. La finalidad de estas disposiciones del artículo 18 es clara. Evidentemente, este señalamiento de los hospitales civiles sólo adquiere toda su significación de identificación y de protección en tiempo de guerra. Pero se ha considerado que, para prevenir toda eventualidad, es mejor prepararlo en tiempo de paz. Como contrapartida, ha parecido necesario, también para evitar los abusos, someter dicho señalamiento a la autorización del Estado y a su control permanente. Dicho de otro modo, la finalidad de la intervención del Estado es garantizar que el uso del emblema sea conforme, tanto en tiempo de paz como en tiempo de guerra, a los objetivos puramente humanitarios de los Convenios de Ginebra de 1949, herederos de la filosofía de Henry Dunant. No obstante, en los textos no se precisa cuál es la autoridad del Estado habilitada para desempeñar este papel de garantía. Y de ello se deriva, naturalmente, que cada Estado determinará, en su legislación nacional, la naturaleza de esta autoridad, así como las condiciones en que habrá de desempeñar su cometido y reprimir los usos ilícitos del emblema. II PARTE EL ALCANCE DE LA PROTECCIÓN DEL EMBLEMA Es evidente que la prohibición o la ilicitud de los usos abusivos del emblema constituye una protección de éste, pero que sólo se basa en principios derivados de los Convenios de Ginebra, de los Protocolos adicionales y del Reglamento. Estos principios establecen, como se ha visto, condiciones limitativas para la utilización del emblema. Prohíben, así pues, todo uso del signo que no respete estas condiciones restrictivas, incluso por quienes pueden utilizarlo, pero únicamente en las condiciones definidas en los textos, y ello tanto si se trata de personas físicas o morales, públicas o privadas, de conformidad con las disposiciones del artículo 53 del I Convenio. En particular, los médicos y los farmacéuticos no tienen derecho, como tales, a utilizar el emblema con finalidad de señalamiento. A fortiori, está prohibido utilizar el emblema con fines comerciales o pseudosanitarios, incluso cuando se trata de imitaciones [19]. Sin embargo, los casos de utilización ilícita del emblema pueden tener grados diversos de gravedad. Naturalmente, los casos más graves son los empleos abusivos del signo de protección durante las hostilidades. Puede tratarse de un acto deliberado de perfidia (por ejemplo, transportar armas en una ambulancia) o de un acto de usurpación del emblema (por ejemplo, en un brazal). En este caso, los Estados están obligados a promulgar, en sus códigos penales militares, sanciones muy estrictas. Por su parte, el CICR y las Sociedades Nacionales han combatido siempre enérgicamente tales prácticas, que ponen en tela de juicio la credibilidad del emblema. En los otros casos en los que el signo sólo se utiliza a título indicativo, las consecuencias de las usurpaciones son, en general, menos graves. Pero los Estados están también obligados a prevenir y reprimir, en sus legislaciones internas, los abusos del signo indicativo. En el artículo 54 del I Convenio se dispone, incluso, que los Estados deben hacerlo de una manera suficiente. Dicho de otro modo, se deben adaptar las sanciones estipuladas en cada legislación nacional a la gravedad de cada tipo de usurpación del emblema. En la práctica, es verdad que el peligro más grave que amenaza al emblema es su desvalorización en la mente de los ciudadanos, desvalorización consecutiva a una multiplicación de los usos indicativos y más o menos irregulares del emblema, en tiempo de paz, y que corre el riesgo de ocasionar desafortunadas confusiones en tiempo de guerra. De ahí, la necesidad de definir las condiciones de utilización del emblema por todos los que pueden hacerlo, en especial las Sociedades Nacionales, y de ejercer luego un estricto control del respeto de estas condiciones por todos los usuarios. Parece, pues, que la eficacia de la protección del emblema depende, en gran parte, de la intervención de los Estados, en un plano legislativo y jurídico, ya que son los Estados los que han de dar fuerza a las disposiciones convencionales. Pero esta intervención de los Estados ha sido más bien decepcionante, lo que ha inducido al CICR a realizar una serie de esfuerzos para facilitar esa intervención.
A) La ley tipo para la protección del signo y del nombre de la cruz roja y de la media luna roja Ante el poco empeño mostrado por un gran número de Estados Partes en los Convenios de Ginebra de 1949 para promulgar las medidas legislativas necesarias para una protección eficaz contra los usos abusivos del emblema, el CICR elaboré un proyecto de ley tipo [20], que fue presentado a los Estados a título indicativo, es decir, para servir eventualmente como fuente de inspiración a quienes están encargados de preparar tales proyectos. En este texto, que tiene 14 artículos, se incluyen los principios esenciales relativos a las condiciones restrictivas del empleo del emblema por las personas civiles, así como las infracciones de estos principios y las sanciones correspondientes. Se estipula asimismo que las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja deberán establecer, mediante un reglamento sometido a la aprobación de su Estado, las condiciones del uso lícito del emblema de la cruz roja o de la media luna roja, así como del nombre de la Institución en el marco de la misma (art. 3, párr. 2). No cesaron con ello los esfuerzos del Comité Internacional de la Cruz Roja, ya que emprendió una acción ininterrumpida ante los Gobiernos y las Sociedades Nacionales para conseguir reforzar la protección del emblema mediante una adecuada represión de los abusos.
B) La acción del Comité Internacional de la Cruz Roja en favor de una mejor protección del emblema Ha preocupado siempre al Comité Internacional de la Cruz Roja la cuestión de la multiplicación de los usos abusivos del emblema y de la debilidad del dispositivo represivo contra tales usos ilícitos en numerosos Estados Partes en los Convenios de Ginebra. Por desgracia, la iniciativa tomada en 1951 de presentar a los Estados un proyecto de ley tipo para facilitar la promulgación de leyes nacionales suficientemente represivas no dio los resultados esperados. Entre tanto, el Comité Internacional de la Cruz Roja ha replanteado esta cuestión prácticamente en cada Conferencia Internacional de la Cruz Roja, especialmente en las Conferencias VIII, IX, XII, XIV, XX, XXIII y XXIV, y ha intentado constantemente, por diversos medios, alentar a los Estados a promulgar leyes nacionales o a perfeccionar las leyes existentes sobre la prevención y la represión de los abusos contra el emblema, así como sensibilizar a las Sociedades Nacionales acerca del papel que pueden desempeñar a este respecto. Se abordé asimismo esta cuestión en un marco zonal, durante la I Conferencia Asiática de la Cruz Roja, celebrada en Nueva Delhi (14-16 de marzo de 1977), que dio lugar a una encuesta del Comité Internacional de la Cruz Roja sobre el estado de las legislaciones nacionales vigentes.
1. La Conferencia de Nueva Delhi (marzo de 1977) Varias delegaciones pusieron de relieve, durante los trabajos de esta Conferencia, que la situación del emblema era preocupante, ya que se comprobaba un incremento del uso abusivo por parte de particulares o de instituciones sin relación con la Cruz Roja o la Media Luna Roja, sobre todo en los países en desarrollo. No dejó de destacarse también que, en varios países, era inadecuada, e incluso inexistente, la legislación nacional preventiva y represiva de tales abusos. Ante esta situación, el Comité Internacional de la Cruz Roja presentó un proyecto de recomendación a la Conferencia, que se insertó en el informe final. En esta recomendación, la Conferencia invitaba a los Gobiernos signatarios de los Convenios de Ginebra a tomar medidas orientadas a garantizar el respeto de la legislación nacional que reprime los usos ilícitos del emblema, o a promulgar -donde no exista- una legislación de esta índole y, sobre todo, a estipular sanciones ejemplares contra los infractores. También se recomendaba al Comité Internacional de la Cruz Roja y a las Sociedades Nacionales intervenir en el mismo sentido ante los Gobiernos, a fin de que éstos cumplan debidamente sus obligaciones.
2. La consulta acerca de la legislación existente Cumpliendo el deseo expresado por la Conferencia de Nueva Delhi y consciente del hecho de que la cuestión debatida en ella correspondía, en realidad, a una situación general, el Comité Internacional de la Cruz Roja decidió enviar una circular a todas las Sociedades Nacionales invitándolas a comunicarle el estado de la respectiva legislación nacional vigente para prevenir y reprimir el uso abusivo del emblema [21]. En su Resolución n° XI, la XXIII Conferencia Internacional de la Cruz Roja, celebrada en octubre de ese mismo año, invitó a los Gobiernos de los Estados Partes en los Convenios de Ginebra «a aplicar, en forma efectiva, la legislación nacional vigente» para prevenir y reprimir los usos irregulares del emblema, a promulgar una legislación pertinente, en caso de que aún no existiera, y a estipular sanciones adecuadas contra los infractores. En esta misma resolución, la Conferencia tomó nota con satisfacción de las gestiones emprendidas, en este sentido, por el CICR, al mismo tiempo que lo invitaba a proseguir sus esfuerzos [22]. Los resultados de la consulta [23] fueron, sin embargo, decepcionantes, a pesar de la diligencia y de la insistencia del CICR. Efectivamente, el número de respuestas que llegaron al Comité hasta el 15 de julio de 1981 fue, por desgracia, poco elevado: de 125 Sociedades consultadas, sólo respondieron 55, es decir, el 44%. En definitiva, esta encuesta permitió, no obstante, extraer importantes conclusiones. La primera que ha de tenerse en cuenta es que es difícil conocer la situación exacta en la mayoría de los Estados Partes en los Convenios de Ginebra, probablemente porque no hay legislación nacional alguna que reprima los abusos contra el emblema. Según ciertos documentos del CICR, sólo unos 50 Estados tienen una legislación nacional en esta materia [24]. Y las Sociedades Nacionales de 45 de dichos Estados remitieron al CICR copia de la legislación pertinente o citaron extractos de ella en sus respuestas. Además, conviene recordar que 41 países solamente tienen una legislación considerada eficaz. Pese a ello, se sabe que, en algunos de esos países, son frecuentes los abusos. Los resultados de la encuesta muestran también que los abusos más frecuentes señalados por las Sociedades Nacionales parecen haber sido cometidos en el ámbito de las actividades sanitarias y médicas. Por ejemplo, ocurre con frecuencia que las farmacias están indicadas mediante el emblema de la cruz roja o de la media luna roja. Y, en la mayor parte de los casos, estos usos ilícitos del emblema se deben a un desconocimiento de la normativa en vigor. Así pues, se puede considerar que, en todos los países donde hay una reglamentación nacional en materia de protección del emblema, el medio más seguro para prevenir las infracciones y garantizar el respeto del emblema son, sin duda alguna, las campañas de información y de difusión de esa reglamentación. Las Sociedades Nacionales deben desempeñar, en cooperación con las autoridades de su país, un cometido esencial al respecto, asumiendo las tareas de vigilantes guardianas del emblema. Hay que señalar además, como resaltaron algunas Sociedades Nacionales, que la aprobación, en 1977, de los Protocolos adicionales a los Convenios de Ginebra de 1949 implica cierta actualización de las legislaciones nacionales [25]. Por lo tanto, en todos los Estados obligados por los Convenios y por los Protocolos, incumbe a los poderes públicos tomar o actualizar las medidas legislativas o reglamentarias necesarias para llevar a efecto las disposiciones convencionales que protegen el emblema y las señales distintivas contra toda clase de abusos. Para ayudar a los Estados a cumplir esta delicada y necesaria tarea, el CICR elaboró una «Guía explicativa» sobre la reglamentación nacional que debería adoptarse para el uso y la protección del emblema. En este guía, publicada en julio de 1981 para sustituir a la «ley-tipo» redactada en 1951, se exponen el objeto y el contenido de las disposiciones legislativas o reglamentarias que deberían promulgarse y se reproducen los artículos pertinentes de los Convenios de Ginebra de 1949 y de los Protocolos de 1977.
3. La Conferencia de Manila (noviembre de 1981) y el proyecto de revisión del Reglamento Paralelamente a estos esfuerzos tendentes a lograr que las autoridades estatales garanticen una represión eficaz de los abusos contra el emblema, el Comité Internacional de la Cruz Roja decidió actuar también ante las Sociedades Nacionales cuya utilización del emblema no dejaba de suscitar asimismo problemas. Por consiguiente, decidió que se estudiase la revisión del «Reglamento» de 1965. Se consideró necesaria dicha revisión para tomar en cuenta, a la vez, los Protocolos adicionales de 1977 y las experiencias vividas por las Sociedades Nacionales en la aplicación del texto de 1965. Tras una circular que les envió el CICR el 11 de febrero de 1981, las Sociedades Nacionales admitieron la oportunidad de tal revisión, por lo menos en cuanto al uso protector, que debía adaptarse a los Protocolos adicionales de 1977. Varias Sociedades propusieron incluso enmiendas relativas al uso indicativo. Así, por ejemplo, ciertas Sociedades plantearon el problema del alcance de los derechos que tienen por lo que respecta a la utilización del emblema con fines de propaganda y de colecta de fondos. El CICR consideró finalmente que era prematuro someter un proyecto de revisión a la Conferencia de Manila y prefirió proseguir las consultas hasta la XXV Conferencia Internacional de la Cruz Roja, que se celebró en Ginebra el mes de octubre de 1986. Así pues, la Conferencia de Manila se contentó con aprobar una resolución en la que se invitaba al Comité Internacional de la Cruz Roja a preparar un proyecto de revisión del Reglamento, con objeto de mejorarlo y de adaptarlo a los Protocolos de 1977 (Resolución n° XII). El CICR elaboró en julio de 1985 un primer proyecto, que debatió el Consejo de Delegados, reunido en Ginebra los días 25 y 26 de octubre de 1985. Después de estas deliberaciones, se preparó un segundo proyecto, que fue presentado al Consejo de Delegados el 23 de abril de 1986. Tras esta segunda consulta, el CICR elaboró un proyecto definitivo [26]. Este texto, compuesto de 35 artículos, está dividido en tres capítulos: el primero dedicado a las normas generales, el segundo al uso protector del emblema y el tercero al uso indicativo. Tras rememorar las normas generales de utilización del emblema en el capítulo I, el capítulo II enumera las modalidades de utilización del emblema o de las señales para la protección de las personas (sección 2) y de los bienes (sección 3). Después, en el capítulo III se establecen las condiciones de utilización del emblema para la identificación de las personas (sección 1) y de los edificios de las Sociedades Nacionales (sección 2), de los hospitales, puestos de socorro y vehículos (sección 3), así como para la difusión, la colecta de fondos y otros empleos (sección 4). En octubre de 1986 se presentó en Ginebra este proyecto a la XXV Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, que, desafortunadamente no pudo examinarlo, por falta de tiempo. Sin embargo, lo examinó el Consejo de Delegados, reunido el 27 de noviembre de 1987 en Río de Janeiro. Efectivamente, en su Resolución n° 6, el Consejo decidió someter el proyecto a la XXVI Conferencia, para su aprobación formal y, entre tanto, recomendó a las Sociedades Nacionales observar provisionalmente este Reglamento [27]. Cuando entre en vigor este Reglamento, se habrá regulado, de manera relativamente satisfactoria, la cuestión de la utilización del emblema por las Sociedades Nacionales con un mínimo de normas obligatorias para todas. Es de esperar que las autoridades nacionales realicen entonces, en colaboración con el CICR, los esfuerzos necesarios para la difusión de dichas normas. Sólo queda un problema por resolver enteramente: instar a los poderes públicos de todos los Estados a introducir o a reforzar, en sus legislaciones nacionales, las necesarias medidas represivas para impedir los usos ilícitos del emblema. A este respecto, la situación reinante en Túnez puede considerarse típica. En efecto, la Media Luna Roja Tunecina efectuó varias gestiones ante los poderes públicos para llamar su atención sobre la ausencia de una adecuada legislación destinada a prevenir y reprimir los usos ilícitos del emblema, así como sobre la necesidad de remediar esta laguna legislativa, inspirándose en la ley-tipo propuesta por el CICR [28]. Estas gestiones no han tenido efecto alguno de momento. Probablemente porque las autoridades del Ministerio de Salud Pública son conscientes del impresionante número de infracciones que deberían reprimirse tras la entrada en vigor de una legislación represiva. Por lo tanto, los autores del proyecto de decreto se contentaron con dar un plazo a los infractores para que pongan término a su uso abusivo del emblema. Además, no podían establecer sanción alguna sin entrar en el ámbito del artículo 34 de la Constitución del 1 de junio de 1959. En la práctica, resulta difícil hacer el inventario de las infracciones sin una encuesta previa. Pero basta ser perspicaces para comprobar, tanto aquí como en otras partes, muchas utilizaciones del emblema -hechas a menudo de buena fe-, destinadas a señalar ambulancias, servicios de urgencia o de socorro, dispensarios y otros servicios, que no tienen ninguna relación directa con la Sociedad Nacional ni los servicios sanitarios del ejército. ******* El profesor Habib Slim, nacido en 1938 en Moknin (Túnez)], obtuvo el doctorado de Estado en derecho público en 1978 y la cátedra de derecho público en la Universidad de Túnez el año 1982. Actualmente es profesor de la Facultad de Derecho y de Ciencias Políticas de Túnez, director del Laboratorio «Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario», secretario general adjunto de la Media Luna Roja Tunecina y encargado de la difusión del derecho internacional humanitario. El profesor Slim ha sido también portavoz del Gobierno tunecino en la III Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar y en la Conferencia Diplomática sobre la Reafirmación y el Desarrollo del Derecho Internacional Humanitario (1976-1977).
Véase la "ley tipo" redactada por el CICR relativa a la utilización y la protección del emblema de la cruz roja o de la media luna roja, Revista Internacional de la Cruz Roja, n° 136, julio-agosto de 1996. Notas: 1. En virtud de los artículos 24 y 26 del I Convenio y del artículo 20 del IV Convenio, se considera que el personal médico no permanente sólo está protegido cuando está de servicio, y no durante el trayecto entre el domicilio y el lugar de trabajo. Por consiguiente, los dos médicos no tienen derecho a llevar el brazal. Por otra parte, según las disposiciones del artículo 21 del IV Convenio, los dos médicos no tienen derecho a señalar su coche privado con el emblema. 2. En 1989, de las 148 Sociedades Nacionales reconocidas por el CICR y miembros de la Liga de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja: 3. Véase el artículo publicado en el semanario norteamericano Newsweek del 1 de junio de 1987 titulado « The New Contras?», ilustrado con una fotografía en la que se ve a dos soldados bajando de un helicóptero marcado con el emblema de la cruz roja, y en cuyo pie se indica que el aparato transportaba material militar. 4. Véase Le Monde, 19 de junio de 1987. 5. El CICR afirma enérgicamente que el emblema, sólo puede cumplir la alta misión que se le asigna, si es considerado como un tabú: véase Y. Sandoz, «El emblema es tabú», Boletín del CICR, n° 141, octubre de 1987, p. 2. 6. Para todas estas disposiciones de los cuatro Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, véanse Los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, nueva edición del CICR, Ginebra, 1986. 7. Cf. Reglamento para el uso del emblema de la cruz roja, de la media luna roja y del león y sol rojos por las Sociedades Nacionales, Ginebra, 1966. 8. Cf. François Bugnion, El emblema de la cruz roja, reseña histórica, Instituto Henry Dunant, Ginebra, 1977, p. 95. 9. Cf. J. S.. Pictet, El signo de la cruz roja y la represión de los abusos del signo de la cruz roja, CICR, Ginebra, 1951, p. 34. 10. Cf. Pierre Gaillard, ponencia presentada en el Congreso de la Cruz Roja de Beirut, 15-20 de febrero de 1971, CICR, actas, p. 12. 11. Este emblema ya no se beneficia más que de una protección teórica en los Convenios de 1949 y en los Protocolos de 1977, desde que Irán y la Sociedad Nacional de ese país renunciaron, en 1980, a utilizarlo y adoptaron la media luna roja. 12. Véase supra, nota 7. 13. Véase el art. 18, párr. 5, del Protocolo I, así como el Capítulo III del Anexo I del Protocolo I. 14. Se mencionan las infracciones graves en los artículos 50 del I Convenio, 51 del II Convenio, 130 del III Convenio y 147 del IV Convenio. 15. Por consiguiente, el artículo 12 no hace sino codificar un uso consuetudinario, sin aportar nada nuevo. 16. Se trata de una cruz con cuatro brazos iguales, formados por dos trazos, uno vertical y otro horizontal, que se cortan en medio y no tocan los bordes de la bandera o del escudo. La longitud y la anchura de dichos brazos pueden determinares libremente. Cf. CICR, Reglamento... citado, art. 5. 17. Cf. J. S. Pictet, op. cit., pp. 64-66. 18. En especial, las de Ginebra y de Bruselas. 19. Véase el comentario de los artículos 53 y 54 del I Convenio en: «La répression des abus du signe de la croix rouge», Revue internationale de la Croix-Rouge, n° 390, abril de 1951, Ginebra, p. 280. 20. Véase «Loi-type pour la protection du signe et du nom de la croix rouge», Revue internationale de la Croix-Rouge, n° 391, julio de 1951, Ginebra, pp. 535-541. 21. Se trata de la circular n° 507 del 15 de septiembre de 1977. 22. Véase: CICR, XXIV Conferencia Internacional de la Cruz Roja, Uso y protección del emblema, guía explicativa, CP A/5.1/1, Ginebra, julio de 1981, Anexo I. 23. Después de haberles dirigido una carta de reiteración fechada el 26 de enero de 1981, el CICR invitó a las Sociedades Nacionales a una reunión de información, que se celebrarla el 29 de abril de 1981. 24. Véase P. Gaillard, op. cit., p. 20. 25. El 30 de junio de 1989, los Estados Partes en el Protocolo I eran 84 y los Estados Partes en el Protocolo II, 74 solamente. 26. Véase más arriba, nota 7. 27. Véanse las «Resoluciones del Consejo de Delegados (aprobadas en su reunión del 27 de noviembre de 1987), Revista Internacional de la Cruz Roja, noviembre-diciembre de 1987, n° 84, pp. 632-633. 28. Los servicios del Ministerio de Salud Pública elaboraron incluso un proyecto de decreto acerca de la limitación del empleo del emblema. Pero, finalmente, se abandonó este proyecto porque no preveía sanción alguna contra los contraventores. |
