Asia: un continente inmenso, de una diversidad impresionante de civilizaciones, historias y modos de vida. ¿Dónde están sus límites? ¿Las islas del Pacífico y el mar Mediterráneo? Es un continente sin fronteras reconocidas. Las observaciones más abajo, se refieren a lo que la mayoría considera Asia, excluyendo Oriente Próximo e Irán, pero incluyendo Asia central. Ésta es la definición que utiliza el CICR para estructurar sus operaciones en la zona.
Los decenios de 1970 y 1980 fueron un período particularmente difícil en el sur y el sudeste de Asia, debido a la emergencia o continuación de grandes conflictos armados. Con el legado de las guerras de Corea y Vietnam y la subida al poder de Pol Pot en Camboya, el inicio de la crisis de Timor y los graves problemas en Mindanao (sur de Filipinas), sin olvidar la crisis de 1965 en Indonesia y la persistencia de conflictos en Laos y Birmania (ahora Myanmar), el sur y el sudeste de Asia oriental han sido escenario de interminables agitaciones, cuyas consecuencias tuvieron gran alcance: familias coreanas divididas, refugiados del mar vietnamitas, refugiados camboyanos, cientos de miles de personas desplazadas casi en todas partes, amén de las víctimas de las minas antipersonal y de otros artefactos explosivos. Todo ello, con confrontaciones ideológicas creadas durante la guerra fría como telón de fondo. Así fue la terrible realidad a lo largo de este período, tanto para las víctimas como para los agentes humanitarios.
El Asia central de la Unión Soviética era todavía tierra ignota para las organizaciones internacionales gubernamentales y no gubernamentales. Entre tanto, el conflicto sin solución de Cachemira, la guerra afgana y los cruentos enfrentamientos en Sri Lanka iban transformando todo el continente, de Afganistán al Pacífico, en un gran campo de batalla.
Entonces, ¿qué podían hacer los organismos humanitarios? ¿En qué medida aceptaban las partes en esos conflictos la labor humanitaria como la que llevaba a cabo el CICR, de manera neutral e imparcial, optando por el diálogo confidencial en lugar de la condena pública, pero considerado con demasiada frecuencia occidental y, por lo tanto, capitalista –puesto que casi todos los donativos que le permitían existir procedían del Occidente– e incluso cristiano? Frente al tamaño de la tarea, las oportunidades para actuar eran realmente limitadas.
El CICR en Asia durante la guerra fría
Los Gobiernos comunistas se negaron a aceptar al CICR durante las guerras de Corea y Vietnam. Por consiguiente, la Institución no desempeñó una función decisiva en el ámbito de protección en favor de la población civil, los prisioneros de guerra o los demás detenidos. De manera similar, el CICR no pudo realizar su labor humanitaria en Laos durante la guerra ni en Camboya en la época de Pol Pot. No se le permitió prestar servicios en Indonesia durante la represión violenta de 1965 y sólo mucho más tarde nuestros delegados obtuvieron la autorización para visitar a decenas de miles de detenidos, dispersos en el archipiélago. El CICR fue expulsado de Timor Oriental, cuando Indonesia se hizo con el control del territorio en diciembre de 1975, y pudo retornar, con grandes dificultades, solamente tres años después. En Camboya, la intervención militar vietnamita de 1978 permitió la acción humanitaria, principalmente la distribución de suministros de socorro, durante un corto período entre 1979 y 1981. Luego, se impusieron restricciones severas a las actividades en el país y, con el tiempo, quedaron limitadas al lado tailandés de la frontera hasta 1990, cuando los organismos humanitarios pudieron, por fin, reanudar verdaderamente sus actividades en el noroeste de Camboya. Las actividades operacionales de protección y ayuda en Mindanao (Filipinas), en cambio, tuvieron en general bastante éxito y han tenido que mantenerse hasta la fecha – desafortunadamente para las personas afectadas –, con un nivel de actividad que ha variado en función de la intensidad del conflicto.
La situación en el sur de Asia y en Afganistán no fue más fácil. Aunque tanto India como Pakistán acabaron por reconocer, con razonable buena voluntad, que los cuatro Convenios de Ginebra se aplicaban a sus conflictos de 1965 y 1971, nada hicieron para abrir la zona a los organismos humanitarios a lo largo de los períodos de tensión entre los conflictos armados internacionales "oficiales". Autorizaron este acceso sólo en 1995, cuando se empezaron a realizar visitas a ciertos lugares de detención en la parte india de Cachemira. Además, de estas actividades se beneficiaron y siguen beneficiándose solamente los detenidos y no la población civil en general. Por supuesto, esta situación limitó la capacidad del CICR para actuar durante los enfrentamientos del verano de 1999 en Kargil.
En Afganistán, la invasión soviética de 27 de diciembre de 1979 no permitió que se llevaran a cabo, como tenía que haber sido, las actividades humanitarias. Las incursiones, al estilo de comandos, desde Pakistán de los médicos franceses conocidos como "French doctors", fueron una excepción. Aunque sus logros en términos de resultados concretos para las víctimas del conflicto son discutibles, sí tuvieron el efecto positivo de llamar la atención del mundo sobre el conflicto afgano. Esas expediciones, en las que a menudo participaban periodistas, ayudaron a suscitar el interés bastante extraordinario de los medios de comunicación en el conflicto, que continúa hoy en día con la información acerca del fenómeno talibán. Sin embargo, la mayor parte de la labor humanitaria tuvo que detenerse en seco en la frontera –principalmente del lado pakistaní– y se limitó a la ayuda a los refugiados. Solamente en 1987 el CICR pudo realmente comenzar la realización de una actividad operacional de gran envergadura para ayudar a varias categorías de víctimas del conflicto en el interior de Afganistán (heridos, prisioneros y amputados).
Las autoridades de Sri Lanka rechazaron los servicios del CICR durante la primera parte del conflicto entre cingaleses y tamiles (1983-1989). Se había llegado a la fase final del conflicto entre cingaleses, en el que se enfrentaban el Gobierno y el Janata Vimukti Peramuna (octubre de 1989) antes de que se abriera el país, y solamente cuando se reanudó el conflicto étnico, en mayo y junio de 1990, se autorizó al CICR a ayudar a las víctimas, después de que se desaprovecharan tantos años.
¿Qué hay detrás de estas dificultades?
A nuestro juicio, la incapacidad del CICR de hacer más para las víctimas de conflictos en Asia a lo largo del período de la guerra fría se debe a varios factores. Como veremos, algunos de ellos tienen poco que ver con las diferencias ideológicas de ese período.
- Por lo general, los regímenes comunistas (es decir, totalitarios) y sus aliados no aceptaban la ayuda humanitaria, especialmente la del occidente. Sin embargo, este factor no era específico para Asia, ya que afectaba tanto a Cuba y a la ex Unión Soviética como a Corea del Norte y a China.
- Mientras existía, la división entre el Este y el Oeste tenía repercusiones directas en las políticas humanitarias de los países donantes. Su principal objetivo era demostrar el fracaso del sistema alentando a secciones enteras de la población a abandonar su país de origen (por ejemplo, Vietnam, Camboya y Afganistán) y presentar a la otra parte bajo un peor cariz mediante la promoción de la acción humanitaria en la proximidad inmediata del conflicto. En la actualidad, los conflictos han perdido gran parte de su connotación ideológica y los mismos países donantes, tratando de protegerse de las consecuencias económicas de tener que acoger a oleadas de refugiados (porque estos días poco se habla del reasentamiento en terceros países), instan a los refugiados en cierne a permanecer en su país asolado por la guerra –con lo cual se convierten en personas desplazadas– y piden a los organismos humanitarios que trabajen in situ para que las víctimas de la guerra no abandonen sus hogares. De este modo, tanto la población civil como el personal humanitario quedan expuestos a nuevos peligros.
Hay que tener en cuenta asimismo otras consideraciones, más específicas para Asia.
- Por lo general –aunque sea arriesgado generalizar cuando se habla de casi la mitad de la población mundial– la sociedad asiática tiende a poner énfasis en el grupo y no en el individuo, mientras que la acción humanitaria occidental tradicional adopta el planteamiento contrario. Esta es una de las causas de divergencias entre las ideas asiáticas y occidentales acerca de los derechos humanos, concepto que se equipara demasiado a menudo con el derecho internacional humanitario.
- El nacionalismo de ciertos pueblos y de sus representantes –en algunos casos muy pronunciado y, a veces, resultado de un período colonial traumático– unido al proceso de formación de una nación, se mezcla con el orgullo legítimo de pertenecer a unas de las civilizaciones más antiguas y más gloriosas del mundo, en comparación con las cuales las organizaciones occidentales –aunque sean humanitarias– pueden parecer insignificantes y presuntuosas.
- Muchos países estaban o todavía están en el proceso de transición a la democracia, luchando contra la oposición y sometidos a injerencias externas. No se puede eludir el hecho de que el CICR pueda ser considerado un medio para que se ejerza esta injerencia del extranjero. Además, la gran mayoría de los conflictos en Asia fueron y siguen siendo de carácter interno, lo cual significa que, cuando solicita autorización para trabajar en la zona de combate, el CICR está en una posición jurídica más débil que en un conflicto internacional.
- La religión es otro factor. Aunque todas las religiones tienen conceptos humanitarios fundamentales compatibles –si no iguales–, la acción humanitaria que conocemos no se adapta naturalmente al budismo (de ahí, por ejemplo, la actitud distante del clero budista de Sri Lanka con respecto a la acción humanitaria occidental), ni a ciertas formas del islam o del hinduismo.
- Un rasgo característico de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja en Asia es la debilidad de sus estructuras internas. Excepto un grupo zonal constituido por las Sociedades Nacionales de los Estados de la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ANASO), no hay estructuras zonales capaces de reforzar el impacto del Movimiento en general o del CICR en particular, a pesar del hecho de que, como en otras partes, se considera a menudo, prestigioso formar parte de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja (o, por lo menos, esto vale para los puestos superiores en esas organizaciones) y que en Asia se encuentran algunas de las Sociedades Nacionales más antiguas del mundo.
- Asimismo, el rápido progreso económico ha abierto aun más la brecha entre ciertas poblaciones, sus dirigentes y la realidad del sufrimiento causado por los conflictos. Como resultado, se ha reducido el sentido de la solidaridad necesario para prestar apoyo efectivo a la acción humanitaria.
- Un corolario del punto anterior es, sin duda, el bajo nivel de financiación que proporcionan los países asiáticos en general a los organismos humanitarios multilaterales, fenómeno anterior a la reciente crisis económica que no se limita a los países pobres.
- El número de Gobiernos influenciados o dirigidos directamente por los militares reduce también los efectos de la acción humanitaria internacional.
- Debido a varios factores arriba mencionados, toda la zona tiene un deficiente historial de ratificación de los tratados que constituyen el derecho internacional humanitario. Países como India, Pakistán, Sri Lanka, Indonesia y Japón no han ratificado los Protocolos adicionales a los Convenios de Ginebra; estos países y China tampoco han recibido con mucho entusiasmo los recientes tratados relativos a temas como las minas. Y la lista de estos países dista de ser completa.
- Otro factor es el tamaño de ciertos países asiáticos, que tienen gran influencia en los puntos de vista de sus vecinos; nadie puede esperar seriamente ejercer una verdadera presión –económica o humanitaria– en China, India o siquiera Indonesia.
- El fenómeno de grandes números, resultado de una demografía incontrolada, tiene otro aspecto: cuando 250.000 personas mueren en Bangladesh víctimas de un solo ciclón, o 15 millones se ven afectadas por una inundación en India, hay menos compasión para los sufrimientos de las víctimas de conflictos armados, cuyo número es a menudo inferior.
El período después de la guerra fría
Es obvio que el final de la guerra fría no ha afectado a todos los factores enumerados, pero ha tenido influencia en ciertos contextos y ha permitido a la comunidad humanitaria afianzar su reputación. Esto, a su vez, ha empezado a modificar el comportamiento de ciertas partes.
La retirada vietnamita de Camboya, que allanó el camino para los acuerdos de París, fue uno de los hitos. La operación de mantenimiento de la paz y la subsiguiente repatriación de la población camboyana que estaba esperando del otro lado de la frontera, en Tailandia, sigue siendo un ejemplo clásico: las tropas de las Naciones Unidas tenían verdaderamente una paz negociada que mantener, aunque en realidad no todas las partes habían firmado el documento; y los organismos humanitarios podían organizar el retorno de la población civil a un país que había sido destruido pero donde, por lo general, el conflicto armado había terminado, salvo en ciertas zonas bajo control de los jemeres rojos. El último capítulo de la historia se escribió muchos años después, cuando murió su dirigente, tristemente famoso, Pol Pot.
En cambio, hasta la fecha no se ha podido concertar la repatriación permanente de los refugiados afganos, porque todavía no se ha encontrado una solución negociada al conflicto. El final de la guerra fría llevó únicamente a la retirada de una parte –la ex Unión Soviética– sin disminuir la capacidad de las demás de desgarrarse mutuamente. Por otro lado, esta nueva situación permitió que las organizaciones humanitarias realizaran operaciones de gran envergadura en todo el país, al menos hasta que la guerra en este país quedara un poco al margen, debido a la emergencia de grupos armados de fundamentalistas internacionales en Afganistán y las reacciones, a veces bruscas, de la comunidad internacional a los éxitos de los talibán.
El acceso más fácil en Asia central (principalmente en Tayikistán) está directamente relacionado con la disolución de la Unión Soviética, pero mientras que la presencia del personal humanitario en la zona ya es una victoria en sí, varios temas acerca de los cuales el CICR desearía debatir, tales como la protección de los detenidos, aún no figuran realmente en el orden del día (excepto en Kirguistán y Uzbekistán).
Resulta difícil creer que cuando Sri Lanka abrió su territorio al CICR a finales de 1989, esto estuviera directamente relacionado con los grandes acontecimientos mundiales de aquel momento. La autorización de acceso que recibió el CICR (el ACNUR nos había precedido dos años antes para realizar un programa de repatriación en favor de los refugiados tamiles en Tamil Nadu), es probablemente, más bien un éxito de los esfuerzos de la diplomacia humanitaria operacional de la Institución. Desafortunadamente, diez años después, este éxito todavía no es total, porque cada año cientos de miles de civiles son desplazados a causa de los combates y ningún bando toma prisioneros o toma muy pocos.
Este "gran avance humanitario" en Sri Lanka ayudó, con seguridad a abrir Cachemira cinco años después, progreso tanto más importante para el CICR cuanto que todavía no estaba acostumbrado a trabajar en países del tamaño de la India. Estos países no necesitan realmente la imagen del CICR para resistir a posibles ataques políticos y diplomáticos en varios foros multilaterales con respecto a la manera en que llevan a cabo las hostilidades.
Fue completamente diferente obtener acceso a Myanmar cuatro años después, y fue resultado de diez años de debates en un ambiente irreal. Este paso fue muy significativo, porque se dio contra la voluntad inicial de los países donantes que, una vez más, preferían ver la situación en términos de blanco y negro; las acciones del CICR introdujeron un tono gris que no convenía a todos. Fue una buena demostración de la independencia del CICR, el cual dejó claro que se esforzaba por obtener acceso a las verdaderas víctimas, dondequiera que estuvieran y cualesquiera que fueran las opiniones de moda.
Así pues, la primera conclusión que podemos sacar es que, si bien en los últimos diez años el CICR ha sido aceptado más fácilmente en ciertos contextos específicos de Asia, la actitud general con respecto a labor humanitaria cambia con mucha lentitud en este continente. Por ejemplo, fue imposible ayudar a las familias coreanas separadas hasta el 15 de agosto de 2000, fecha en que se realizaron los primeros avances, gracias a una combinación de varios tipos de presión sobre Corea del Norte y al coraje político de ciertos dirigentes. Baste considerar las amenazas en Indonesia donde, a pesar del valor claro del trabajo llevado a cabo por organismos humanitarios en los últimos años, la actitud de ciertos dirigentes militares –especialmente los ex dirigentes–, fomentada por el efecto traumático de la pérdida tan rápida de Timor Oriental, pone en peligro la vida del personal humanitario, así como la de las víctimas reales y potenciales en todo el archipiélago.
Con respecto a Timor Oriental, sería demasiado sencillo considerar la operación internacional como un éxito político y humanitario absoluto. Por supuesto, la crisis y su solución –si ésta se mantiene– han contribuido a la desorganización actual de Indonesia. Hay que reconocer que las autoridades indonesias –y, en cierta medida, la población– fueron sinceramente sorprendidos por los resultados del referéndum acerca de la independencia, pues en los años anteriores la desinformación sobre Timor Oriental había sido total. El CICR se encontraba en una posición privilegiada, ya que había sido la única organización internacional que prestaba servicios en el país durante los doce años de administración indonesia. Todas las personas con las que había conversado sabían lo que ocurría, pero no querían decirlo a los demás, ni siquiera dentro del Gobierno. La acumulación de amargura y rencor causados principalmente por las medidas impuestas por el FMI, que pusieron en marcha un proceso que iba a llevar a la caída del presidente Suharto, y la reacción ulterior de la comunidad internacional que obligó a Indonesia a aceptar soldados extranjeros en lo que consideraba su territorio nacional, son dos factores importantes de la espiral de violencia que sufrió Timor Oriental en 1999. Tal vez sean también las razones ocultas de la migración forzada de la población hacia Timor Occidental, que de otro modo sería incomprensible.
Segunda conclusión: la aceptación de las actividades humanitarias va ganando terreno, y, al mismo tiempo no disminuye el número de conflictos abiertos. Por otro lado, tanto en Asia como en otras partes, los conflictos están cambiando de índole y de causas subyacentes. La religión y el origen étnico sustituyen las antiguas ideologías, pero esto no facilita necesariamente la labor humanitaria.
Observaciones finales
El nivel de aplicación de las normas básicas del derecho internacional humanitario y el comportamiento de los combatientes, ya sean soldados del ejército, ya sean miembros de grupos de oposición, no son mejores ni peores en Asia que en el resto del mundo. Sin embargo, un sentido de soberanía muy desarrollado y una desconfianza instintiva con respecto a las propuestas de ayuda de una organización humanitaria como el CICR, o en realidad de cualquier otra organización humanitaria, –dos rasgos típicos que descubrimos trabajando en Asia– refuerzan la sensación de brecha cultural y hacen más lento el progreso. Estos obstáculos muy concretos fueron la principal razón de las largas y difíciles negociaciones que casi siempre precedían el comienzo de las actividades de protección y ayuda del CICR.
¿Quién tiene la culpa? El CICR no puede esconderse sencillamente tras la universalidad de los valores humanitarios, esperando que los combatientes den el próximo paso. Una mayor voluntad de escuchar y un grado más alto de empatía parecen ser la condición sine qua non de una acción humanitaria exitosa en Asia. La internacionalización continua de la administración del CICR sólo puede ayudar –a diferencia de la composición del órgano director, el propio Comité, integrado únicamente por suizos, como garantía de su independencia de cualquier Gobierno. Sin embargo, la internacionalización limitada al occidente no es una solución completa y resulta esencial encontrar maneras para abrir más la Institución hacia los países del sur a fin de que el CICR pueda desempeñar mejor su cometido. Además, la internacionalización no es una fórmula mágica. En un mundo cada vez más globalizado, la independencia de un organismo humanitario con respecto a las influencias políticas seguirá siendo uno de los factores más importantes para garantizar el éxito de su labor. Nos corresponde a todos decirlo de manera muy clara.
Jean-Michel Monod es director adjunto de Actividades Operacionales y delegado general para Asia y América Latina del Comité Internacional de la Cruz Roja.
